Ordenamento Territorial nos Parques Nacionais do Brasil

A história recente da criação de áreas protegidas remonta ao século dezenove, notadamente no ano de 1872, quando foi criado o Yellowstone National Park, nos Estados Unidos da América. Esta iniciativa para implantação de uma unidade de conservação de uso restrito, administrada pelo poder público, teve efeito multiplicador ao incentivar o surgimento de inúmeros parques nacionais nos anos consecutivos em diversos países, sendo os pioneiros, além dos EUA, o Canadá (1885), Nova Zelândia (1894), África do Sul (1898), Austrália (1898), Suíça (1914), Suécia (1914) e Argentina (1922).
A primeira unidade de conservação criada no Brasil com o objetivo de preservação dos monumentos naturais e a biodiversidade foi o Parque Nacional de Itatiaia, no Rio de Janeiro, criado por decreto federal em 1937, portanto 65 anos após o surgimento do primeiro do mundo, o Parque Nacional de Yellowstone. Em seguida seguiram-se a criação de muitos outros parques nacionais e unidades de conservação pertencentes a outras categorias.
A degradação ambiental não está unicamente associada aos fenômenos modernos, como a expansão populacional, o desenvolvimento tecnológico, a crescente demanda por produtos industrializados e o recente aquecimento global. Ao longo de extensos períodos de tempo geológico, as mudanças ambientais estão vinculadas a fatores físicos, como a migração dos continentes, soerguimento das cordilheiras, aplainamento do relevo, erupções vulcânicas, mudanças climáticas, quedas de meteoros, etc (Seabra, 2005). A questão ambiental global perpassa atualmente pela dimensão e velocidade da degradação decorrente das intervenções e o modelo, econômico baseado no consumismo compulsivo. Caso não seja feito algo urgentemente, estamos condenados num futuro próximo, queiramos ou não, a habitarmos um mundo de ervas daninhas Terborgh e Vanschaik (2002).
Esses fatos de âmbito mundial permitem compreender o processo evolutivo da questão ambiental no Brasil, cuja explicação reside no mecanismo de exploração dos recursos naturais que perdurou ao longo de toda história deste país. Por suas extensas dimensões territoriais criou-se no Brasil, desde sua descoberta, o mito dos recursos inesgotáveis, em razão de sua inegável abundância. A mentalidade colonial-extrativista enraizou-se de tal forma que bastaram poucos séculos para a devastação de quase a totalidade da Mata Atlântica, extensas áreas do cerrado, da floresta amazônica e da caatinga, esta última atualmente em flagrante processo de desertificação (Seabra, 2005).
Foram suficientes apenas trezentos anos desde a sua descoberta para que a degradação ambiental no Brasil tornar-se alarmante. Primeiramente, houve a exploração do pau-brasil, fartamente utilizado na Europa pelas indústrias de tinturaria; posteriormente madeiras-de-lei nativas da Mata Atlântica eram indiscriminadamente utilizadas no fabrico de caixotes para o transporte do açúcar, construções, aquecimento das fornalhas dos engenhos e ainda, florestas inteiras foram incendiadas para facilitar o apresamento dos índios ou abrir caminho aos canaviais.
O avanço da devastação no Brasil atraiu a atenção de outros países, sobretudo desenvolvidos, que empreenderam várias formas de pressão exigindo proteção ambiental, sobretudo a criação de unidades de conservação.
A conservação da natureza é conceitualmente delimitada através da legislação ambiental e categorias de unidades de conservação – UCs, definidas por leis internacionais e nacionais, cujas atividades estão previstas no plano de manejo, condição indispensável para o gerenciamento das áreas protegidas. O plano de manejo pressupõe a existência de mecanismos eficientes para garantir a preservação dos ecossistemas e monumentos naturais, como equipamentos de infra-estrutura, logística e material humano devidamente capacitado para o monitoramento e controle ambiental.
Após tramitar durante oito anos no Congresso Nacional, o Governo Federal aprovou em 2000 a Lei Federal 9.985, instituindo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, visando compatibilizar o uso dos recursos naturais com a preservação do patrimônio natural e cultural. O SNUC é constituído pelo conjunto de unidades de conservação federais, estaduais e municipais, tendo como principais objetivos:

• contribuir para a manutenção da diversidade biológica, dos recursos genéticos e proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito nacional e regional;
• promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;
• proteger os monumentos geológicos, geomorfológicos, espeleológicos, arqueológicos, paleontológicos e culturais;
• proteger as comunidades tradicionais, respeitando e valorizando sua cultura e promovendo-as social e economicamente,
• promover a educação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico.

Além de algumas UCs já existentes, o SNUC criou novas categorias de unidades de conservação (Brasil, 2000):

• Unidades de Proteção Integral - Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, e Refúgio da Vida Silvestre.
• Unidades de Uso Sustentável – Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

Entretanto, são poucas as unidades de conservação criadas no Brasil que obtiveram êxito quanto aos objetivos de conservação e preservação ambiental, pondo risco a credibilidade do conceito de desenvolvimento sustentável e das unidades de conservação de proteção integral e as unidades de conservação de uso sustentável. De acordo com esta concepção, o desenvolvimento e a proteção ao meio ambiente não são excludentes; ao contrário, a preservação ambiental é possível segundo o modelo de desenvolvimento baseado no uso racional dos recursos, perpetuando-os para uso das gerações futuras, tendo como suporte o equilíbrio entre o homem e a natureza. Entretanto, não é o que se observa no sistema capitalista globalizado e a mundialização acelerada do consumo. As atividades econômicas do mundo atual são mais impactantes e socialmente menos justas.
Os critérios que justificam o desenvolvimento sustentável estão inseridos nos princípios conceituais do ecodesenvolvimento, termo definitivamente incorporado à questão ambiental com a realização da Conferência Mundial de Desenvolvimento e Meio Ambiente - ECO 92, sediada no Rio de Janeiro. A aplicação das teses do ecodesenvolvimento às unidades de conservação, segundo as resoluções da maioria dos países, deve prescindir das seguintes estratégias básicas:

• Definir conceitualmente a unidade de conservação e os objetivos de sua criação;
• Verificar se a área designada para a conservação corresponde aos requisitos exigidos pela categoria de unidade de conservação à qual está inserida;
• Realizar inventário físico, sócio-econômico e zoneamento ecológico da área a ser protegida;
• Promover a integração dos interesses ecológicos, científicos, sociais, econômicos e políticos, na ordem hierárquica proposta;
• Incentivar o desenvolvimento sócio-econômico das populações tradicionais, com fins a manter sua cultura e tradição;
• Empreender melhorias da qualidade ambiental nas áreas degradadas ou em processo de degradação;
• Viabilizar o cumprimento legal do controle ambiental através dos instrumentos legislativos e jurídicos;
• Conscientizar a sociedade de que a conservação ambiental é uma questão de sobrevivência da humanidade;
• Nortear a ocupação das áreas contíguas às unidades de conservação, bem como as atividades econômicas nelas desenvolvidas;
• Executar um trabalho participativo junto à população local, para que ela se torne aliada da conservação.

Infelizmente, a criação e implantação das unidades de conservação no Brasil, como regra, não obedecem os princípios básicos do conservacionismo. De maneira geral, os Parques Nacionais e outras categorias de áreas protegidas concebidos segundo o ponto de vista do homem urbano-industrial, portanto, sem a devida experiência ou vivência no meio natural, normalmente sem saber distinguir este último de um meio humanizado.
Em contrapartida, objetivo e a diretriz de toda e qualquer política ambiental deve prover de forma equilibrada desenvolvimento econômico e social sustentável, levando em conta a fragilidade, a interdependência e a capacidade limitadora dos ecossistemas e da natureza como um todo. Neste contexto, as sociedades tradicionais devem ser incluídas nos programas de uso dos recursos naturais em UCs
Segundo o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama, existem atualmente 68 parques nacionais no Brasil, na grande maioria apresentando problemas relacionados ao cumprimento dos objetivos propostos no ato de sua criação. O número de parques é considerável, como também o correspondente à área ocupada, aproximando-se de 15% relativos à extensão territorial do país. Segundo informações do Instituto Sócio Ambiental – ISA, em junho de 2007 a Amazônia Legal atingiu a marca de 19,97% de seu território protegido sob a forma de Unidades de Conservação, sendo 9,89% em unidades federais e 10,08% em unidades estaduais. Porém, as unidades de conservação não possuem recursos, infra-estrutura e pessoal necessários à preservação dos ecossistemas e acompanhamento dos visitantes, numa evidente infração às leis federais.
Conseqüentemente, as unidades de conservação de uso restrito, a exemplo dos parques nacionais, convivem com problemas diversos, como a manutenção da propriedade e empreendimentos privados, invasões, conflitos de terras, rodovias e veículos cruzando áreas protegidas, residências, hotéis e pousadas, incêndios criminosos, exploração de madeiras e minerais, caça predatória, pastoreio, e o turismo ecológico.
O Regulamento dos Parques Nacionais Brasileiros, aprovado em setembro de 1979, pelo Decreto Nº 80.017, define o conceito de parques nacionais, como sendo:

áreas geográficas extensas e delimitadas, dotadas de atributos naturais excepcionais, objeto de preservação permanente, submetidas à condição de inalienabilidade e de indisponibilidade no seu todo.

Como o objetivo primordial dos Parques Nacionais é conservar a natureza e manutenção das funções ecológicas do meio ambiente, o território delimitado compreende áreas destinadas a fins científicos, culturais, educativos e recreativos, sendo criadas e administradas pelo Poder Público Federal. Entretanto, para atender aos interesses econômicos, houve mudanças significativas nos objetivos dos parques nacionais, sendo a administração transferida gradativamente para as organizações não governamentais – ONGs, e ao setor privado, através de convênios e contratos para concessão de serviços. Visando facilitar este processo, o Governo Federal criou em 2007, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMbio, oriundo do Ibama, com aproveitamento do quadro de pessoal, e destinado, entre outros fatores, a viabilizar a administração das unidades de conservação de uso restrito mediante convênios assinados com o terceiro setor e licitações direcionadas às empresas prestadoras de serviço e operadoras de turismo.
A mudança no manejo e administração de UCs, iniciou-se com a medida adotada pelo Governo Federal para suprimir o conceito de parque nacional do SNUC. No lugar da definição surgiu o objetivo, enfatizando-se a preservação do patrimônio natural, incentivo à pesquisa científica e o turismo ecológico. Em consulta ao site do Ibama, observa-se que a lista de parques nacionais não é precedida pelo conceito que define esta categoria de unidade de conservação, segundo o Regulamento de Parques Nacionais do Brasil, e sim o objetivo básico definido pelo SNUC, como se segue:

tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turísmo ecológico. (Ibama, 2007).

Na maioria das unidades de conservação federais a atuação do Poder Público é insuficiente, ausente ou transferiu a administração para o terceiro setor, por meio de contratos e convênios. Segundo o Fundo Mundial para a Natureza - WWF, para cada dez mil quilômetros quadrados de áreas destinadas à conservação, são necessários 27 funcionários. O Brasil possui quatro servidores em média, portanto insuficientes para garantir a manutenção da biodiversidade e a preservação dos monumentos naturais.

Diagnóstico, zoneamento ambiental e ordenamento territorial

O método aplicado ao diagnóstico, zoneamento, manejo e gestão de unidades de conservação, tem contribuído significativamente à preservação de áreas protegidas e das populações tradicionais, sobretudo quando possui caráter multidisciplinar e participativo. O diagnóstico ambiental permite conhecer os diversos ambientes e ecossistemas em áreas protegidas, definindo áreas homogêneas, com diferentes formas de uso sustentável. A concepção dialética da interação entre os diferentes aspectos que envolvem a sociedade e a natureza serve como suporte à investigação geoecológica da paisagem. Rodrigues et al. (2004, p.40-41) sugerem a seguinte estrutura metodológica para análise da paisagem:

• Estudo da organização, classificação e taxonomia das estruturas paisagísticas, conhecimento dos fatores que formam e transformam as paisagens, que inclui a utilização dos enfoques estrutural, funcional e histórico-genético;
• Avaliação do potencial das paisagens e tipologia funcional, incluindo o cálculo do papel dos fatores antropogênicos através dos tipos de utilização da natureza, dos impactos geoecológicos das atividades humanas, das funções e cargas econômicas;
• Análise de planificação e proteção das paisagens, que inclui a tecnologia de utilização das paisagens e a análise de alternativas tendo por base a prognose;
• Organização estrutural-funcional direcionada à otimização das paisagens;
• Perícia ecológico-geográfica e o monitoramento geossistêmico regional.

O zoneamento ambiental corresponde ao mosaico de unidades naturais e socioeconômicas de uma determinada paisagem, sendo conceituado pelo SNUC como

a definição de setores e zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz.

O zoneamento ambiental é imprescindível à execução dos programas de manejo da unidade de conservação previstos no plano de manejo, cuja elaboração possibilita a conciliação da preservação ambiental com o uso indireto dos recursos naturais, incluindo as atividades de turismo ecológico, educação ambiental e pesquisa científica. O plano de manejo está previsto no SNUC, sendo conceituado como

Documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma Unidade de Conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.

A eficácia do plano de manejo dependerá do cumprimento dos seguintes objetivos específicos:

• Dotar o Parque de corpo administrativo eficaz e permanente;
• Promover a proteção da reserva florestal e mananciais hídricos;
• Manter o equilíbrio ecológico dos aspectos geológicos e morfodinâmicos;
• Preservar a fauna regional e local, de modo a assegurar a manutenção da biodiversidade e a proteção das espécies ameaçadas de extinção;
• Introduzir espécies nativas da flora e da fauna;
• Retirar ou reduzir as espécies exóticas vegetais e animais;
• Mover ações para eliminar e reduzir os riscos ambientais;
• Definir a capacidade de suporte do ecossistema florestal, em relação à freqüência dos visitantes;
• Melhorar e construir infra-estrutura necessária à implantação dos programas de administração, infra-estrutura e equipamentos, meio ambiente, turismo e recreação, educação ambiental;
• Implementar trilhas ecológico-educativas;
• Sugerir estratégias de ação para divulgação e viabilização da unidade de conservação;
• Capacitar corpo administrativo, de fiscalização, guias e monitores;
• Dotar a unidade de conservação de recursos suficientes à sua manutenção, fiscalização e monitoramento ambiental.

Portanto são estes os passos necessários ao ordenamento territorial de um Parque Nacional, cujo disciplinamento de uso e medidas de controle ambiental estão previstos no zoneamento, de acordo com as características e potencialidads do território, definindo as paisagens protegidas, os sítios classificados, as áreas de culturas agrícolas, as paisagens e as matas, as áreas a classificar como reservas naturais de alta sensibilidade ou de valor científico (Pessoa, 1985).

Capacidade de Carga

Os estudos de capacidade de carga são largamente utilizados no controle da visitação pública nos parques nacionais e outras categorias de unidades de conservação. A capacidade de carga serve para estimar qual o número máximo de visitantes que uma UC pode comportar sem sofrer deterioração. A capacidade de carga é definida não somente para a unidade de conservação como um todo, mas, principalmente, em cada zona, setor e trilha destinados a uso público. Por isso o marketing para promoção do ecoturismo em unidades de conservação de uso retrito, como os parques nacionais, deve ser adequado à capacidade de suporte dos ecossistemas, cachoeiras, cavernas, córregos, trilhas, mirantes e demais ambientes destinados ao uso público, devidamente previsto no plano de manejo.
Gestão participativa

Os principais problemas dos conselhos gestores são relativos à falta de meios de comunicação, à lentidão dos órgãos ambientais em repassar verbas para o funcionamento, implementação das decisões tomadas e o desinteresse e desmotivação manifestados pelos chefes, diretores e funcionários das UCs.
A conservação da natureza inclui necessariamente a preservação dos povos e da cultura tradicional. Neste sentido, torna-se imperativo a conservação não somente dos ecossistemas naturais, mas também dos valores culturais sistemicamente inseridos nas unidades de conservação (Seabra, 1998). Este fato é da maior importância, visto que cerca de 80% dos parques nacionais existentes no mundo mantêm populações residentes dentro dos seus limites (Terborgh, 2002).
A gestão participativa encontra dificuldades desde o processo de criação das unidades de conservação, porque as comunidades locais são excluídas das fases iniciais e de implantação dos projetos. De acordo com o Programa de Monitoramento de Áreas Protegidas do Instituto Sócioambiental, entre as 1.034 Unidades de Conservação existentes hoje no país, apenas 97 contam com Conselhos Gestores - instâncias previstas na gestão das UCs, que devem ser formadas por representantes da sociedade civil, do governo e da população local, dependendo da categoria da unidade de conservação.
Com a mercantilização das unidades de conservação, a gestão participativa encontra dificuldades desde o processo de criação das unidades de conservação. Seguindo a lógica mercadológica, as comunidades locais são excluídas já nas fases iniciais para criação da UC e de implantação dos projetos. A estratégia mercantil é apoiada pelo marketing ecoturístico massificado, e as áreas protegidas de uso restrito que deveriam ser administradas pela União, passam sorrateiramente ao controle do setor privado. A proposta de abertura dos parques nacionais administrados pelo Ibama e organizações não governamentais ao ecoturismo ganha contornos mais definidos com a cessão de áreas para exploração pela iniciativa privada.
Os principais problemas dos conselhos gestores são relativos à falta de meios de comunicação, à lentidão dos órgãos ambientais em repassar verbas para o funcionamento, implementação das decisões tomadas e o desinteresse dos chefes das UCs e agora a privatização dos parques e terceirização dos serviços.
Os benefícios adquiridos pelas comunidades com o uso sustentável dos recursos naturais são evidentes em todo o mundo, sobretudo em países africanos, cujos benefícios são revertidos aos povos indígenas. No Brasil, algumas experiências apresentam-se exitosas, principalmente nas reservas extrativistas e nas florestas nacionais, como a Reserva Extrativista Chico Mendes (AC), administrada por associações de seringueiros, a Floresta Nacional do Araripe (CE) e o Parque Nacional de Sete Cidades (PI), cujas gestões seguem o modelo participativo. Ao invés de incentivar a administração compartilhada, o Ministério do Meio Ambiente está promovendo o Programa de Uso Público e Ecoturismo em Parques Nacionais – Oportunidade de Negócios, com o objetivo de atrair investimentos visando a estimular o acesso público nos parques nacionais.
Entre os parques nacionais inicialmente contemplados pela medida, estão o Parque Nacional de Itatiaia, o Parque Nacional de Brasília, O Parque Nacional do Caparaó, o Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros e outros, os quais já possuem diversos atrativos turísticos com valores agregados, principalmente ligados à hotelaria, transporte, e os chamados esportes de aventura, como canoagem, espeleologia, ciclismo e montanhismo. Estes parques são também utilizados para caminhadas, rapel, passeios de barcos, pescarias, banhos de rios e observação de fauna. As unidades de conservação licitadas são agora classificadas como de múltiplo uso pelo público (Seabra, 2005).

O ecoturismo em unidades de conservação

As viagens à natureza com objetivos de contemplação da paisagem e de interação com as comunidades locais reúnem-se no conceito de ecoturismo, aqui tomado como sinônimo de turismo ecológico, definido pela União Européia/Embratur como:
O turismo desenvolvido em localidades com potencial ecológico, de forma conservacionista, procurando conciliar a exploração turística com o meio ambiente, harmonizando as ações com a natureza, bem como oferecer aos turistas um contato íntimo com os recursos naturais e culturais da região, buscando a formação de uma consciência ecológica. (EMBRATUR/IBAMA, 1994).

O conceito de ecoturismo demonstra que nesse tipo de atividade devem estar presentes as componentes ecológica e social, portanto em franco desacordo com as estratégias governamentais de valoração e comercialização do espaço natural através da promoção desenfreada do turismo massificado. Convém aqui lembrar que o ecoturismo é uma viagem responsável dirigida às áreas naturais com o fim de conservar o meio ambiente e promover o bem estar da comunidade local. Esse segmento é o que proporcionalmente apresenta maior crescimento nos fluxos turísticos, tendo como principais produtos as áreas ecologicamente protegidas.
De acordo com o exposto, percebe-se que os administradores e planejadores de unidades de conservação no Brasil adotam procedimentos ao menos equivocados, tanto no que diz respeito às condições ecológicas que justificam a criação da UC, bem como os objetivos de sua criação e o tratamento dispensado aos grupos tradicionais, normalmente alijados e marginalizados do processo de ecologização e da paisagem natural. Durante o processo de criação e implementação de unidades de conservação ocorre, inevitavelmente, a valoração da paisagem, em função do aumento da demanda por equipamentos ecoturísticos, como hotéis, pousadas e infra-estruturas adequadas ao meio urbano e não ao ecológico.
Como são estranhos ao processo de modernização da paisagem natural com fins de uso turístico, as comunidades locais de base familiar abandonam seus postos de trabalho e passam a constituir uma mão de obra periférica ao turismo, traduzida quase que literalmente na mendicância e marginalidade. Do turismo ecológico em unidades de conservação espera-se muito mais, que seja realizado e efetivado um planejamento de alcance social significativo, que possa contemplar e valorizar a cultura e a história das populações tradicionais.

Referências
BRASIL. Lei Nº 2.892. Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC. Brasília, 2000.
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluções do CONAMA; 1984/91. Brasília: Ibama, 1992.
EMBRATUR/IBAMA. Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo. Brasília, 1994.
PESSOA, F. Ecologia e Território. Regionalização, desenvolvimento e ordenamento do território numa perspectiva ecológica. Lisboa: Edições Afrontamento, 1985.
RODRIGUES, J. M. et al. Geoecologia das Paisagens. Fortaleza Editora UFC, 2004.
SEABRA, G. Do garimpo aos ecos do turismo: o Parque Nacional da Chapada Diamantina. Tese de Doutorado. São Paulo: FFLCH / USP, 1998.
_____________. Planejamento e gestão em unidades de conservação. In Conceitos. Vol. VI. (97:103). João Pessoa: ADUF, 2005.
_____________. Geografia: Fundamentos e Perspectivas (4ª edição). João Pessoa: Editora Universitária - UFPB, 2007.
____________. Ecos do Turismo: o turismo ecológico em áreas protegidas. Campinas: Editora Papirus, 2001.
TERBORGH, J. e SCHAIK, C. Porque o mundo necessita de parques. In TERBORGH, J. et al. (orgs). Tornando os parques eficientes: estratégias para a conservação da natureza nos trópicos. Curitiba: Fundação O Boticário / Editora UFPR, 2002.
TUAN, Y. Topofilia – um estudo da percepção, atitudes e valores do meio ambiente. Rio de Janeiro; DIFEL, 1990.
www.ibama.gov.br. Acesso em 30 de dezembro de 2007, às 11:45.
www.socioambiental.org. Acesso em 05 de janeiro de 2008, às 12:30.